Kuntien toimintojen ja peruspalveluluiden turvaamisen linjaukset


Julkinen hallinto on monessa suhteessa uudelleen arvioinnin tarpeessa. Kansallisesta kilpailukyvystä on pidettävä huolta ja ratkaistava samaan aikaan julkisen hallinnon rahoitusongelmia, estettävä verorasituksen kasvaminen ja uudistettava hyvinvointipalveluja.

Lähtökohdat kehittämistoimille ovat vaativat, mutta ei mahdottomat. Tosiasia kuitenkin on, että valtiojohtoisen hyvinvointipolitiikka, sen toimintamalli ja toteuttaminen ovat suurissa vaikeuksissa.

Uudelleen arviointi hallinnossa pitää kohdistaa syvällisesti julkisen hallinnon rakenteeseen ja toimintatapaan, kansalaisen ja hallinnon väliseen suhteeseen sekä kunnallisen itsehallinnon ja valtion hallinnon väliseen suhteeseen. Kunnallisen lainsäädännön kehittämisessä on päästy varsin pitkälle, mutta valmiiksi kunnallishallinto ei kuitenkaan tule. Ainoa pysyvä asia kansainvälistyvässä maailmassa on pysyvä muutos.

Valmistelussa runsaasti merkittäviä hankkeita

Kuntauudistus on saamassa vauhtia kuntajakolain uudistusesityksen myötä, kansalaisten osallistumista ja vaikuttamista parantaa osallisuusprojekti, valtionyhteisöhanke selvittää valtion hallinnon uudistamisen mahdollisuuksia, alueellisen ja seudullisen elinkeinopolitiikan ja maakuntien aluekehitysohjelmien yhteistyökumppaneina ovat aloittaneet valtion 15 alueellista työvoima- ja elinkeinokeskusta 1.9.1997.

Yhteisöverotuksen osalta kuntien sisäisen jakosuhteen uudistamisesta oikeudenmukaisemmaksi asetettiin yhteisöveron uudistuksen työryhmä ja kuntien peruspalveluiden turvaamista selvittävän neuvotteluryhmän esityksestä sisäasiainministeriö on asettanut työryhmän selvittämään kuntien verotuksen, tulopohjan ja veropohjan kehittämismalleja mukaan lukien ns. veromallin selvitys ja arvioimaan tulonjakovaikutuksia.

Lisäksi on vireillä aluepolitiikan ja kotimaisten tukialueiden uudistus sekä EU:n alue- ja rakennepolitiikan sisällön eli rakennerahastojen uudistus.

Eräänlaiseksi kattohankkeeksi kunnallishallinnon ja kansalaisten palveluiden uudistamisesta asetettiin keväällä kuntien ja valtion yhteinen neuvotteluryhmä. Tarkoitus on tehdä selvitys kuntien peruspalveluiden turvaamisesta, palveluiden saatavuudesta, niiden rakenteen ja rahoituksen ongelmista ja ratkaisujen vaihtoehdoista.

Suomen Kuntaliitto teki aloitteen pääministeri Paavo Lipposelle tämän vuoden alussa valtion ja kuntien välisen yhteistyön tiivistämisestä. Pääministeri antoi hallintoministeri Jouni Backmanin tehtäväksi koota neuvotteluryhmä tekemään ehdotuksia toimenpiteistä, joilla varmistetaan kuntien velvoitteiden ja voimavarojen yhteen sovittaminen.

Neuvotteluryhmän asettamisen tarpeesta ja tehtävien taustasta oltiin varsin pitkälle yhtämieltä Kuntaliitossa, valtioneuvostossa sekä kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa.

Kaikkien yhteinen intressi

Moneen otteeseen oli todettu, että kuntien rahoitusasema heikkenee huolimatta kansantalouden myönteisestä kehityksestä. Arvioiden mukaan kuntien menojen lisäykset ovat suuremmat kuin verotulojen kasvu ja samanaikaisesti toteutetaan päätetyt valtionosuuksien leikkaukset. Kunnallistalouden tasapainotuksen ongelmana todettiin, että kunnilla ei ole suuria mahdollisuuksia vaikuttaa veropohjaan, vaan verotuloja voidaan lisätä pääasiassa vain veroastetta nostamalla.

Hallitusmuodon perusoikeuksia koskevat uudistukset ja kuntalaki sekä peruspalveluita säätelevät erityislait kuitenkin edellyttävät, että kuntien asukkaille tarjotaan välttämättömät koulu-, terveys- ja sosiaalipalvelut.

Kuntien vastuulla on muita pakonomaisia tehtäviä, jotta ne voivat vastata lakisääteisistä tehtävistään. Kunnat huolehtivat, että myös tekninen perusrakenne ja sen toimivuus ovat kunnossa kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Kunnat huolehtivat myös lisääntyneessä määrin työllisyydestä.

On siis valtiovallan ja kuntien yhteinen intressi, että löydettäisiin toimintalinjat kansalaisten peruspalveluiden turvaamiseksi, voitaisiin sopeutua toimintaedellytyksiin ja varmistaa peruspalvelujen saatavuus. Varsinkin loppukesällä lisääntyivät paineet budjettiriihen jälkeen löytää oikea menettely, miten kuntanäkökulma otetaan huomioon valtion päätöksenteossa.

Kuntatalous heikkenee vuoteen 2001

Kunnallisten peruspalveluiden turvaamista selvittävän neuvotteluryhmän ensimmäinen tehtävä oli arvioida kunnallistalouden kehitystä. Tämänhetkisten arvioiden mukaan kunnallistalous on tasapainossa tänä vuonna, mutta sen arvioidaan kuitenkin heikentyvän vuoteen 2001.

Neuvotteluryhmä totesi kunnallistaloudessa tapahtuneen kehityksen ja arvioi sen pohjalta kunnallistalouden tulevaisuutta. Kunnallistalouden pääasiallinen rahoitusrakenne on jo muuttunut, mutta suunta jatkuu eli kuntien omien verotulojen osuus rahoituksessa kasvaa ja valtionosuuksien osuus pienenee.

Kuntien menokehitystä puolestaan ohjaavat ensi sijassa lakisääteisten tehtävien laajuus ja siinä tapahtuvat muutokset. Nykyisillä velvoitteilla ja niiden nykyisellä tasolla menojen joustaminen alaspäin on ollut erittäin vähäistä ja vaikeaa. Kuntien omilla päätöksillä on voitu ja voidaan jatkossakin jossakin määrin rationalisoida palvelutuotantoa.

Aikaansaatavat kustannussäästöt saattavat kuitenkin jäädä merkitykseltään vähäisiksi, kun otetaan huomioon jo menneen laman aikana vuosikymmenen alkupuolella toteutetut säästötoimet, mm. henkilöstön määrän vähennykset.

Kuntien käyttömenoista 80 % on ns. lakisääteisiä menoja, joissa lainsäädäntö rajoittaa tiukasti mahdollisuuksia toteuttaa kunnan omilla päätöksillä tehokkaita rakenteellisia muutoksia menojen tason alentamiseksi. Puolestaan yli 80 % lakisääteisistä palveluista rahoitetaan kuntien omilla verotuloilla ja valtionosuuksilla. Lisäksi käyttömenoja on sidottu henkilöstömenoina noin 44 %.

Kuntien on lakisääteistenkin palveluiden järjestämiseksi huolehdittava myös muista tehtävistä, kuten tarpeellisen infrastruktuurin rakentamisesta ja ylläpidosta. Tulevina vuosina investointien vähimmäistasoksi voidaan perustella vuosittaisia poistoja vastaavaa investointien määrää. Tällöin kyettäisiin huolehtimaan korvausinvestoinneista ja säilyttämään nykyisen palvelurakenteen edellyttämä infrastruktuuri.

Veroaste ennallaan - menot lisääntyvät

Kuntien verotulojen määrä riippuu veropohjasta ja kuntien omiin päätöksiin perustuvista veroprosenteista. Kuntien keskimääräinen veroprosentti nousi nopeasti laman alkuvuosina, mutta tasaantui ja on jopa alentunut vuonna 1997.

Koko kansantalouden kannalta on merkitystä sillä, mikä on kunnallisen toiminnan ”aiheuttama veroaste”, kun kuntien verotulojen lisäksi otetaan huomioon kuntien valtiolta saamat valtionosuudet ja muut tulonsiirrot julkisen talouden sisällä. Bruttokansantuotteesta näin laskettu kunnallistaloudesta aiheutuva veroaste vuonna 1996 oli 15,5 % ja on pysynyt lähes ennallaan vuodesta 1991 lukien.

Kunnilla ei ole veroprosenttia koskevien päätösten ohella elinkeinopolitiikkaa lukuun ottamatta muita mahdollisuuksia vaikuttaa kunnallisveron tuottoon.

Kunnallisveron tuottoa pienentävät myös tuloista tai veroista tehtävät vähennykset, joiden määrä on ollut kasvussa. Kun otetaan huomioon nykyisin voimassa oleva keskimääräinen tuloveroprosentti ja toisaalta maamme kansainvälisesti kireä tuloverotus ei liene perusteltua rakentaa kuntien verotulojen lisäystä veroprosentin noston nojaan. Toivottu kehityssuunta on pikemminkin päinvastainen.

Kuntien toiminnan laajentumisesta ja menopaineista huolimatta toimintakulut ovat pysyneet hallinnassa säästötoimien ja kustannusten alentamisen tähdänneiden talouspoliittisten toimien vuoksi. Kunnat sopeutuivat nopeasti jo vuosikymmenen alussa taloudellisesti kiristyneeseen tilanteeseen kiristämällä verotusta, korottamalla maksuja, alentamalla investointeja, säästämällä henkilöstömenoissa ja lainanotolla.

Jo viime vuonna oli merkkejä siitä, että toiminnan menot lisääntyivät ja lisääntyvät erityisesti erikoissairaanhoidossa, lasten päivähoidossa ja ammatillisessa koulutuksessa.

Kuntien vuosikatteet alenivat viime vuonna lähes kolme miljardia markkaa. Tänä vuonna vuosikatteet edelleen alenevat. Jos aleneminen jatkuu ensi vuonnakin, niin kuin näyttää, niin uhkana on kuntien investointien väheneminen. Investointien pitäminen edes viime vuosien keskimääräisellä tasolla merkitsee lainanottoa tai toimintapääoman supistamista.

Kuntien verojärjestelmä uusiksi

Neuvotteluryhmän työn tuloksena kuntien verojärjestelmän uudistus on nyt työn alla. Kuntien peruspalvelujen turvaamista selvittävä neuvotteluryhmä katsoi, että kuntien tulopohjan arviointi kokonaisuudessaan ei neuvotteluryhmässä ole mahdollista. Neuvotteluryhmän mielestä oli tarkoituksenmukaista asettaa erillinen työryhmä.

Sisäasiainministeriö on syyskuussa asettanut kuntien verojärjestelmän kehittämisen työryhmän, jonka tehtävänä on vuoden 1998 loppuun mennessä tehdä laskelmia ja niiden pohjalta arvioida mahdollisten muutosten vaikutukset myös kansantalouteen ja tulonjakokysymyksiin.

Työryhmä selvittää kaikkia erilaiset vaihtoehdot ja mahdollisuudet kuntien tulo- ja veropohjan laajentamiseen. Työryhmä myös arvioi mahdollisuudet korvata kunnille ja kuntayhtymille käyttötalouteen suoritettavat valtionosuudet kokonaan tai osittain siirtämällä luonnollisten henkilöiden ansiotulojen verotus kokonaisuudessaan kunnille, ottaen huomioon kokonaisveroaste.

Nykyiseen valtionosuusjärjestelmään liittyvää kuntien tasausjärjestelmää ei ole tarkoitus romuttaa, mutta työryhmän tulee selvittää kuntien välisen tasausjärjestelmän vaihtoehdot, ottaen huomioon kuntien väliset ero ja nykyiseen valtionosuusjärjestelmään sisältyvä kuntien välinen verotulojen tasaus. Lakien muutosten valmistelusta päätetään selvitystyön jälkeen.

Perustavat kysymykset kuuluvat, voidaanko rahoitustasapaino saavuttaa palvelurakenteita ja tuotantotapoja muuttamalla tai säätelemällä muuten palvelujen kysyntää tai laajentamalla kuntien tulopohjaa?

Lisäksi erittäin tarpeellisena on pidetty, että neuvotteluryhmän tulee tehdä ehdotus niistä periaatteista, miten kuntien rahoitustasapainoon vaikuttavat päätökset ja esitykset käsitellään valtion päätöksenteossa sekä valtion ja kuntien välisessä yhteistoiminnassa.

MATTI KANKARE
10.10.1997

POLITIIKKA -SIVULLE