Valtiontalouden tarkastusvirasto: Budjettikirja ei anna eduskunnalle luotettavaa tietoa päätöksenteon pohjaksi

Kyseessä on ensimmäinen tutkimus, jossa Valtiontalouden tarkastusvirasto käsittelee budjetin tulopuolta kokonaisuutena.

Tulot arvioitu jatkuvasti alakanttiin

Tulos on ehkä yllättävä: tulot on toistuvasti arvioitu pienemmiksi kuin miksi ne ovat lopulta kehittyneet.

Vuosien 1977 ja 1996 välillä valtion kokonaistulot ovat jääneet arvioitua pienemmiksi vain vuosina 1979 ja 1990, jolloin tulot jäivät oletuksesta alle prosentin. Muina vuosina tulot ovat nousseet miljardikaupalla eli useita prosentteja tuloarviota suuremmiksi.

Huippuvuosi oli yllättäen 1993, jolloin toteutuneet tulot ylittivät tuloarvion yli 15 prosenttia eli yli 33 miljardia.

Tulolajeista tärkeimpiä ovat verotulot, koska ne muodostivat tutkimusaikana kaksi kolmasosaa valtion tuloista. Verotulot aliarvioitiin pahimmin huippuvuonna 1989, jolloin veroja kertyi yli 12 miljardia ennakoitua enemmän.

Vuonna 1991 Suomi sukelsi lamaan, jolloin verotulot jäivät lähes 25 miljardia ennakoitua pienemmiksi.

Ennusteita kehitettävä

Talousarvion tulot arvioidaan valtiovarainministeriön kansantalousosaston tekemien ennusteiden pohjalta, joissa kuvataan kokonaistaloudellista kehitystä.

Suurimmat ennustevirheet tapahtuivat 1980-luvun lopussa ja 1990-luvun alkuvuosina. Ennustevirheiden takia mm. valtion tulot on arvioitu väärin. Kun eduskunta on saanut valtiontalouden tilasta väärän kuvan, virheet ovat johtaneet vääriin ratkaisuihin finanssipolitiikassa.

Finanssipolitiikkaa on hoidettu budjetin kautta, koska se kattaa kolmasosan koko bruttokansantuotteesta. Se on siis tehokas väline finanssipolitiikan hoitamiseen. Budjetista taas päättää viime kädessä eduskunta.

Jotta ennusteet pitäisivät paikkansa nykyistä paremmin, tulisi tarkastusviraston mielestä kehittää taloudellisen tilan seurantaa. Erityisesti tulisi kehittää lyhyen aikavälin muutosten seurantaan soveltuvia tutkimustapoja, ennakoivia indikaattoreita ja aikasarjamalleja.

Lisäbudjetit horjuttavat finanssipoliittista suunnittelua

Valtiovarainministeriö on esittänyt budjettikäsittelyn pohjaksi jatkuvasti varovaisia tuloennusteita.

Eduskunnan hyväksymissä talousarvioissa tuloarviot ovat kohonneet keskimäärin noin miljardi markkaa hallituksen arvioista. Vuotuisissa lisätalousarvioissa tuloarvioita on korotettu kuitenkin vielä selvästi enemmän.

Tarkastusvirasto päättelee, että kun valtiovarainministeriö esittää tuloarviot varovaisten ennusteiden perusteella, sillä pyritään vain varaamaan rahaa eduskunnassa tehtäviä lisäbudjetteja varten.

Tämä menettely ei tarkastusviraston mukaan ole voimassa olevan lainsäädännön mukaista. Lisätalousarvioissa tehdyt tuntuvat tuloarvioiden muutokset vaikeuttavat suunnitelmallisen ja pitkäjänteisen finanssipolitiikan harjoittamista, koska sen toteutus rakentuu keskeisiltä osiltaan hallituksen talousarvioesitysten varaan.

Tulot budjetoitava tarkasti ja rehellisesti

Valtiovarainministeriö on puolustanut varovaisia arvioitaan varovaisuusperiaatteella, eli valtiolla täytyy olla rahaa menojensa kattamiseen.

Valtiontarkastuskeskus korostaa hallitusmuotoon sisältyviä ja siitä johdettuja budjettiperiaatteita, joita ovat täydellisyys- ja luotettavuusperiaate.

Täydellisyysperiaatteen mukaan budjettitiedot tulee kirjata viimeisimpien tietojen pohjalta mahdollisimman tarkasti. Luotettavuusperiaatteen mukaan tulojen ja menojen arviointimenetelmien pitää olla tehokkaita ja niitä tulee soveltaa rehellisesti.

Tarkastusviraston mukaan varovaisuusperuste ei oikeuta valtiovarainministeriötä aliarvioimaan tuloja, vaan tuloarvioiden tulee vastata mahdollisimman hyvin odotettavissa olevia tuloja.

Epätäydellinen tieto kaventaa eduskunnan budjettivaltaa

Eduskunnan tärkein työkalu valtion talousarvion käsittelyssä on budjettikirja, joka annetaan eduskunnalle syyskauden alussa.

Tarkastuskeskuksen mukaan valtion tuloarviot on esitetty niin epäloogisesti ja perusteltu niin niukasti, että kansanedustajat eivät voi päätellä, miten kirjassa esitettyihin arvioihin on päädytty.

Budjettikirjan tietojen tulisi täyttää korkeimmat mahdolliset laatuvaatimukset myös siksi, että eduskunnan mahdollisuuksia käyttää sille kuuluvaa budjettivaltaa on kavennettu hallinnon uudistamis- ja kehittämistoimilla, jotka vahvistavat hallituksen toimeenpanovallan merkitystä ja heikentävät eduskunnan tiedonsaantimahdollisuuksia, raportissa tähdennetään.

Suunnittelu julkisemmaksi

Tarkastusvirasto kiinnitti tutkimuksessaan huomiota siihen, että talousarvion suunnittelusta ei jää tarpeeksi kirjallisia dokumentteja. Tämä on vaikeuttanut myös tutkimuksen tekemistä.

Valmistelu on tehty pääosin valtiovarainministeriön kansantalous-, budjetti- ja vero-osastoissa. Työ tapahtuu pienryhmissä ja aineistoa on kerätty vailla yhtenäisiä perusteita.

Tästä on seurannut, että osastojen näkemykset tulojen kehityksestä poikkeavat toisistaan eikä niitä ole sovitettu aina parhaalla mahdollisella tavalla.

Valtiovarainministeriö on keskittynyt tehostamaan lähinnä budjetin menopuolen valmistelua, tuloarvioiden laadinnan kehittely on jäänyt vähemmälle - näin myös VM:n muille ministeriöille ja laitoksille antamissaan tuloarvioiden laadintaohjeissa.

Tarkastusviraston mielestä budjetin tulopuolen valmistelua tulisi kauttaaltaan kehittää ja saada julkisemmaksi jo joulukuun alussa voimaan tulevan viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lakiuudistuksen takia.

STT-IA
13.8.1999