Tutkimus kuntien talousjohtamisesta
Kunnissa käynnistymässä konserniajattelu
Kuntaliiton KuntaSuomi -tutkimusohjelmassa on tehty tutkimus kuntien taloushallinnosta ja uudistuksen toteutumisesta. Kuntalain taloutta koskevien säännösten voimaantulo vuoden 1997 alusta merkitsi suuria muutoksia kuntien taloussuunnitteluun, kirjanpitoon, konserniohjaukseen ja tarkastustoimintaan.Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen toteuttamassa kyselytutkimuksessa kartoitetaan kuntien talousjohtamista sekä taloussuunnittelun ja laskentatoimen uudistusten toimivuutta vuoden 1997 jälkeen.
Tutkimuksessa oli mukana 47 KuntaSuomi -tutkimusohjelmaan kuuluvaa kuntaa.
Budjetoinnin ja taloussuunnittelun muutokset vähäisiä
Valtuutettujen ja sitä kautta poliittisen ohjauksen kytkeminen taloussuunnitteluprosessiin jo alkuvaiheessa on lisääntynyt. Yleisimpänä muotona ovat nk. valtuustoseminaarit.
Vuoden 1997 jälkeen budjettien kehysmäisyys on edelleen lisääntynyt. Valtuustot hyväksyvät talousarvion ja -suunnitelman suurina "könttäkokonaisuuksina". Niinikään nettobudjetointi, jossa yksiköt ovat vastuussa menojen ja tulojen erotuksesta, on edelleen lisääntynyt.
Kuntalain edellyttämiä toiminnallisia tavoitteita oli enemmistössä tutkimuskuntia, mutta noin kolmasosassa kuntia budjetissa ei vastausten mukaan ollut valtuuston päättämiä käyttötalouden toiminnallisia tavoitteita. Useimmissa kunnissa sitovien toiminnallisten tavoitteiden kohdalla on puutteita.
Taloussuunnittelua koskevat tutkimustulokset osoittivat, että talousarviot ovat kehysmäisiä ja nettobudjetointi on yleistä. Budjettivaltaa on hajautettu valtuustolta alaspäin, mitä toisaalta kompensoi se, että valtuusto asettaa toiminnallisia tavoitteita määrärahoille.
Tutkimuksen mukaan ongelmia
on kuitenkin tavoitteiden määrittelyssä,
mittaamisessa ja seurannassa.
- Valtuuston
budjettivallan kannalta mittaamis- ja
seurantakysymyksen ratkaisu tyydyttävällä tavalla
on aivan olennainen asia, tutkimuksessa todetaan.
Liikekirjanpitoon siirtymisessä ongelmia
Kuntalain mukaan kunnat siirtyivät noudattamaan kirjanpitolakia soveltuvin osin vuoden 1997 alussa. Muutos oli merkittävä eikä se kaikilta osin sujunut ongelmitta.
Kuntien talousjohtajien mukaan siirtymävaiheen ongelmat liittyivät osin uudistuksen ohjeistukseen ja aikatauluun. Monessa kunnassa liikekirjanpito oli täysin uutta ja tuntematonta.
Ongelmia aiheutti myös kireä aikataulu ja se, että kirjanpitolautakunnan kuntajaoston viralliset ohjeet tulivat kuntiin myöhään. Uudistuksen toteutuksen valmisteluun jäi talousjohtajien mukaan liian vähän aikaa.
Osittain ohjeitten viivästymisen johdosta myös tarvittavat atk-ohjelmat olivat uudistuksen voimaantullessa keskeneräisiä ja testaamattomia, mikä aiheutti kunnissa turhaa lisätyötä.
Ongelmaa on osittain vielä kärjistänyt henkilöstöpula ja se, että kunnissa samanaikaisesti vähennettiin laskentatoimen henkilöstöresursseja.
Ongelmista huolimatta suhtautuminen toteutettuun kirjanpitouudistukseen on pääosin myönteistä. Suuremmissa, yli 10 000 asukkaan kunnissa asennoituminen on positiivisempaa kuin pienissä.
Hallinnolliseen kirjanpitokäytäntöön ei kuitenkaan haluta enää palata. Uudistuksen katsotaan parantaneen laskentatoimen antamaa informaatiota.
Talousjohtajien mukaan kustannusseurannassa ja henkilöstöhallinnossa tarvittavan tiedon saanti on nyt parempaa kuin hallinnollisen kirjanpidon kaudella. Kirjanpitouudistus on talousjohtajien mukaan kehittänyt ja uudistanut oikeasuuntaisesti laskentatoimen käytäntöjä.
Konserniajattelu käynnistymässä kunnissa
Tutkimuskyselyn vastausten mukaan kuntaa ei käytännössä mielletä konserniksi, joka johtamiskeinoilla, yhteistyöllä, yhteisillä pelisäännöillä ja keskitetyillä palveluilla saa aikaan tehokkuutta eli toiminnan taloudellisuutta ja vaikuttavuutta.
Kysely osoitti, että kunnissa konserni ymmärretään yleisimmin kirjanpidollisena yksikkönä. Suuremmissa kunnissa konserni on alettu mieltää myös johtamisjärjestelmän näkökulmasta.
Tämä näkyi myös siinä, että suurissa kunnissa konsernijohto oli joko nimetty tai sellainen toimi vakiintuneesti.
Suurilla kunnilla oli pieniä useammin vahvistettu myös konsernin pelisäännöt joko konserniohjesäännöllä tai muulla tavalla. Kysely osoitti sen, että kunnat vain harvoin asettavat etukäteen tavoitteita konsernin yksiköille.
Kysyttäessä konsernin hyötyjä ja haittoja 44 % vastaajista oli sitä mieltä, että konserniajattelusta on yhtä paljon hyötyä kuin haittaa.
Noin kolmasosa oli sitä mieltä, että hyötyjä on haittoja enemmän, mutta noin 15 % katsoi konsernista aiheutuvan enemmän haittaa kuin hyötyä. Negatiivisiin vastauksiin saattoi vaikuttaa se, että konsernitaseen laatiminen koettiin uutena asiana työlääksi.
Talousarvion tavoitteet ja tarkastuslautakunnan asema
Taloushallinnon uudistus vuoden 1997 alussa toi kuntiin tarkastuslautakunnat. Tutkimuksessa on selvitetty uuden järjestelmän alkuvaiheessa asetettuja talousarviotavoitteita, tarkastuslautakuntien niistä tekemiä arviointeja sekä tarkastuslautakuntien asemaa.
Kuntien talousarvioiden ja tilinpäätösten analyysin perusteella kahdeksan 47 kunnasta ei ollut asettanut sitovia toiminnallisia tavoitteita vuodelle 1997. Vuoden 1998 talous arvioissa näiden kuntien määrä oli laskenut neljään.
Niissäkin kunnissa, joissa näitä sitovia toiminnallisia tavoitteita oli asetettu, oltiin varsin kaukana tavoiteohjauksen ihanteesta, sillä tavoitekäsite on ollut vaikeasti ymmärrettävä.
Erityisesti tarkastuslautakunnilla on ollut suuria vaikeuksia tulkita talousarvioiden toiminnallisia tavoitteita.
- Kokonaistilannetta kuvaa se, että kolme neljäsosaa tarkastuslautakunnista oli huomauttanut jollakin tavalla tavoitteiden määrittelyn vajavaisuudesta ja puuttumisesta, tutkimuksessa todetaan.
IA
24.3.2000
